Con gli accordi di Schengen e l’abolizione delle frontiere all’interno della Comunità Europea, si è reso necessario il rafforzamento dei controlli alle frontiere dell’Unione.
Se da un lato, infatti, detti accordi hanno creato uno spazio europeo di libera circolazione e l’eliminazione delle barriere in entrata ai confini nazionali, dall’altro hanno creato un “deficit” di sicurezza nelle frontiere che ha richiesto un rafforzamento dei poteri di polizia a livello comunitario.
In seguito agli attacchi di settembre 2001 l’esigenza di controllare, migliorare e monitorare le frontiere dell’Unione Europea si è resa ancora più necessaria.
In questo contesto i flussi migratori vengono intesi come un’attività sospetta che deve essere controllata, monitorata e registrata. Nella logica dell’espansione delle politiche di sicurezza, nel 2004 l’UE ha istituito l’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera, con lo scopo di gestire le sue frontiere e gli spostamenti transfrontalieri.
Il 13 novembre 2019 il Consiglio dell’Unione Europea e il Parlamento Europeo hanno adottato il nuovo regolamento sull’Agenzia Frontex, appena due anni dopo la sua ultima riforma. Il nuovo regolamento è entrato in vigore il 4 dicembre 2019, ed ha reso Frontex l’Agenzia meglio finanziata nella storia dell’Unione Europea.
Il nuovo regolamento mira ad aumentare l’indipendenza dell’Agenzia la quale è ora in grado di assumere e impiegare autonomamente il proprio personale.
Per rispondere a tali esigenze, il quadro finanziario pluriennale dell’UE (2021-2027), ha stanziato per Frontex un budget di 5,6 miliardi di euro, nonché la possibilità per l’Agenzia di creare una forza permanente di 10.000 guardie di confine.
Cos’è Frontex
Frontex è un organismo comunitario dotato di personalità giuridica a cui gli Stati membri “riconoscono la più ampia capacità riconosciuta alle persone giuridiche dalle legislazioni nazionali”. È il Regolamento (UE) n. 2007/2004 ad istituire Frontex, organo che ha come scopo quello di coordinare le missioni di pattugliamento delle frontiere esterne aeree, marittime e terrestri degli Stati dell’UE ed appoggiare gli Stati membri in operazioni comuni di rimpatrio dei migranti irregolari.
Dopo la sua istituzione, nel 2004, è stato modificato quattro volte: nel 2007, nel 2016, nel 2017 e nel 2018, ampliando progressivamente il mandato, le funzioni e il bilancio dell’Agenzia.
In virtù dell’art. 1 del Regolamento del 2004, Frontex non pregiudica la competenza degli Stati in materia di controllo delle frontiere esterne, ma “semplifica e rende più efficace l’applicazione delle misure comunitarie vigenti e future relative alla gestione delle frontiere esterne garantendo il coordinamento delle azioni intraprese dagli Stati membri”.
Il capo II dello stesso Regolamento specifica i principali compiti dell’Agenzia: è l’art. 2 del regolamento istitutivo ad elencare nel dettaglio le funzioni attribuitele, fra le più importanti figurano: il coordinamento di operazioni congiunte di controllo delle frontiere e di rimpatrio forzato degli irregolari; l’addestramento delle forze di polizia, l’assistenza tecnica ai paesi membri; la ricerca e lo sviluppo di analisi dei rischi.
Operazioni congiunte e progetti pilota
Il primo compito affidato dalle Istituzioni europee all’Agenzia, è previsto dall’art. 3 del Regolamento 2004/2007, il quale specifica che “l’Agenzia stessa, di concerto con lo/gli Stato/i membro/i interessato/i, può avviare iniziative relative a operazioni congiunte e a progetti pilota in cooperazione con gli Stati membri.”
Le operazioni congiunte vengono dunque avviate dagli Stati membri ed operano alle frontiere aeree, marittime e terrestri. Più nello specifico, vengono descritte come “attività operative svolte da due o più Stati membri, eventualmente in collaborazione con l’Agenzia, al fine di rafforzare la sorveglianza e il controllo ad una sezione delle frontiere.”
Analisi dei rischi
Tutte le attività di Frontex derivano da un’analisi dei rischi.
L’agenzia esamina cioè le minacce, le vulnerabilità dell’azione, e ne valuta eventuali conseguenze. Cerca di tracciare, prevedere e prevenire i movimenti dei migranti alle frontiere esterne dell’UE. Frontex deve infatti bilanciare le risorse da impiegare in relazione ai rischi, in modo da garantire che le attività da essa coordinate siano appropriate, efficaci ed efficienti.
In virtù dell’art. 4 comma 2 del regolamento del 2007, le analisi dei rischi sono presentante al Consiglio e alla Commissione; il Parlamento europeo viene escluso dalla conoscenza di tali dati e ciò comporta una mancanza di controllo democratico nelle attività di Frontex.
Formazione
L’art. 5 del Regolamento menziona tra le competenze di Frontex, lo sviluppo di una base comune per la formazione delle guardie dell’Agenzia, elaborando standard e strumenti di formazione comuni per le guardie di frontiera in tutta Europa.
Risposta rapida
Se un Paese dell’UE è soggetto ad una forte pressione esterna ai suoi confini, specie all’arrivo di un numero elevato di cittadini extra UE, Frontex coordina il rapido invio di squadre europee di guardie di frontiera.
Rimpatri congiunti
Consistono nell’assistere gli Stati membri su richiesta, o su iniziativa dell’Agenzia, nello svolgimento di operazioni di rimpatrio, organizzando o coordinando operazioni nazionali e congiunte tra diversi Stati membri, assistendoli nelle operazioni di rimpatrio forzato e nelle partenze volontarie.
I rimpatri costituiscono uno degli aspetti più controversi del lavoro dell’Agenzia perché spesso praticati in violazione del principio di non respingimento di cui all’art. 33 della Convenzione di Ginevra del 1951.
Il nuovo Regolamento (UE) 2019/1896
Occorre anzitutto premettere che, secondo l’articolo 29 del Regolamento 2007/2004, l’Agenzia è dotata di un bilancio che deriva da fondi europei ad essa specificatamente assegnati e da contributi volontari provenienti dagli Stati membri.
Il budget è aumentato in modo significativo nel corso degli ultimi anni, quasi quadruplicando da 19 milioni di euro nel 2006 ad oltre 92 milioni di euro nel 2010.
Con i crescenti flussi migratori verso l’Europa iniziati nel 2014, l’UE ha adottato diverse misure con l’obiettivo di limitare l’immigrazione irregolare: ha stipulato l’accordo UE-Turchia, la cooperazione con la guardia costiera libica si è intensificata, ed ha rafforzato ulteriormente il mandato di Frontex.
Nel 2016 è stato approvato un nuovo regolamento che ha istituito una riserva di 1500 agenti come forza di reazione rapida da inviare alle frontiere soggette a forti pressioni esterne e – per sottolineare i maggiori compiti e poteri sia sul piano operativo che su quello del monitoraggio/coordinamento della gestione delle frontiere – Frontex è stata rinominata “Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera”.
Tuttavia, nel settembre 2018, i co-legislatori dell’UE e della Commissione – sostenendo che il precedente Regolamento è stato “adottato a tempo di record dopo la crisi migratoria del 2015” e che rimaneva del lavoro da fare per garantire, il controllo efficace delle frontiere esterne dell’UE – hanno proposto una guardia di frontiera e costiera europea ancor più rafforzata e pienamente operativa “per rispondere alle preoccupazioni dei cittadini in materia di sicurezza dell’Unione”.
Così, solamente due anni dopo l’entrata in vigore della precedente modifica, il Consiglio dell’Unione europea e il Parlamento europeo hanno adottato il Regolamento (UE) 2019/1896. Quest’ultimo è entrato in vigore il 4 dicembre 2019 ed ha reso Frontex l’agenzia più forte e meglio finanziata nella storia dell’Unione Europea.
Tra le novità principali del nuovo Regolamento figurano:
- creazione di un corpo permanente di 10.000 guardie di frontiera, messo a disposizione dagli Stati membri, dotato di poteri esecutivi per fornire sostegno in loco;
- aumento del personale UE di Frontex a 3.000 persone entro il 2027;
- contributo dell’UE di oltre 11 miliardi di euro per il periodo 2021-2027 per finanziare la creazione del corpo permanente, nonché l’acquisto di nuove attrezzature.
Il nuovo regolamento mira dunque ad aumentare l’autonomia dell’agenzia e a ridurre la dipendenza operativa dell’Agenzia dagli Stati membri dell’UE.
L’agenzia sarà in grado di assumere autonomamente il proprio personale: entro il 2027 Frontex assumerà un corpo permanente di 10.000 guardie di confine.
Per istituire tale corpo permanente, per il 2020 l’UE ha stanziato 101,4 milioni di euro, ossia il +32,4% rispetto al 2019.
Inizialmente Frontex svolgeva un ruolo di coordinamento, utilizzando funzionari distaccati per sostenere gli Stati membri alle frontiere esterne dell’UE. Negli ultimi 15 anni, la sua autorità si è ampliata e il suo budget è cresciuto notevolmente.
Quest’ultimo ha raggiunto i 1,65 miliardi di euro per il periodo 2005-2018, e 330 milioni di euro per il 2019.
Con il nuovo Regolamento, il bilancio totale per il mandato attuale supera 1 miliardo di euro per il periodo 2019-2020 e salirà fino a 5,6 miliardi di euro per il periodo 2021-2027.
Le operazioni congiunte
Sono le operazioni congiunte ad essere le attività meglio finanziate e visibili fra quelle svolte dall’Agenzia. Frontex dispiega centinaia di guardie di frontiera e costiere, insieme a navi, veicoli, aerei e altre attrezzature per aiutare gli Stati membri a sorvegliare e proteggere le frontiere esterne dell’UE. Previa richiesta degli Stati membri interessati, le operazioni congiunte riguardano il pattugliamento dei confini terrestri, marittimi e aerei in cooperazione con gli Stati richiedenti e, in alcuni casi, anche con l’ausilio di Stati terzi.
Nella pratica, viene condotta una prima fase di pattugliamento con i mezzi messi a disposizione dagli Stati membri e successivamente – tramite un’analisi dei rischi – viene redatto un piano operativo dell’azione che specifichi le attrezzature e il personale necessari per realizzarla. Frontex analizza inoltre la situazione alle frontiere esterne dell’UE, i flussi migratori di quell’area, la situazione nei principali paesi di origine e di transito, la tratta di esseri umani, i punti di forza e le vulnerabilità nei controlli alle frontiere.
La maggior parte delle operazioni ha una data di inizio ma non è detto che abbia una data di fine. Qualora infatti, la missione risulti particolarmente complessa, viene prolungata fino a diventare, in alcuni casi, permanente.
Nel recente report pubblicato dalla Corte dei Conti europea, vengono analizzate le principali operazioni congiunte effettuate da Frontex insieme alla loro durata. Dall’analisi è emerso che le operazioni durate più a lungo sono state quelle dirette al controllo delle frontiere marittime, come Poseidon, Hera, Indalo, Minerva e Hermes.
Le operazioni congiunte del Mediterraneo Centrale
Breve analisi delle operazioni congiunte del Mediterraneo Centrale in termini di durata, budget ed efficacia dell’operazione.
Operazione Nautilius
Durata 2006-2009, costo 16.775.550 €
Nautilus aveva come obiettivo primario quello di impedire gli sbarchi sulle coste italiane, in particolare in Sardegna e a Lampedusa.
Con lo scoppio delle primavere arabe e l’aumento delle partenze, dopo Nautilius le attività nel Mediterraneo ripresero nel 2011 con due operazioni congiunte ospitate dall’Italia: Hermes e Aeneas.
Operazione Hermes
Durata 2007-2014, costo oltre 40.000.000 €
Operazione Aeneas
Durata 2011-2014, costo 15.163.348 €
Hermes e Aeneas rappresentano il rilancio delle operazioni congiunte di Frontex nel Mediterraneo Centrale: la caduta del regime di Ben Alì in Tunisia e lo scoppio della guerra civile in Libia, portarono ad un rapido aumento degli sbarchi che resero necessario l’intervento dell’Agenzia.
Operazione Triton
Durata 2014-2016, costo: quasi 3 milioni € al mese
L’operazione, iniziata nel novembre del 2014, ha sostituito l’operazione italiana Mare Nostrum poiché ritenuta troppo costosa: 9 milioni di euro al mese contro i 2,9 milioni al mese di Triton. A differenza di Mare Nostrum, Triton prevedeva il controllo delle acque internazionali solamente fino a 30 miglia dalle coste italiane.
Scopo principale di Triton era il controllo delle frontiere e non il soccorso.
Operazione Themis
Durata 2018-in corso, costo: 39 milioni € l’anno
L’operazione è iniziata il 1° febbraio 2018 ed ha sostituito l’operazione Triton. Quest’ultima, come anticipato, aveva un raggio d’azione delle operazioni entro le 30 miglia dalla costa, Mare Nostrum si allargava fino alle coste libiche per le operazioni di salvataggio. Con Themis il raggio di azione si riduce a 24 miglia dalle coste italiane.
Operazioni congiunte concluse
Le operazioni congiunte da Nautilius a Triton possono definirsi realmente concluse? Da come si evince dalla figura sottostante, le operazione effettivamente concluse sono Agios e Hera. La durata di Hera supera tutte le altre missioni coordinate da Frontex.
L’obiettivo di Hera era quello di limitare l’arrivo nelle Isole Canarie di migliaia di migranti giunti attraverso il Marocco, la Mauritania, Capo Verde e Senegal. Hera viene considerata da Frontex un successo poiché il numero degli arrivi nelle Isole Canarie è sceso da quasi 32.000 nel 2006 a 12.478 nel 2007, fino a raggiungere i 196 nel 2010. Inoltre, solo nell’ultima fase di tale operazione – iniziata nel 2007 e denominata Hera III – circa 1.160 migranti furono dirottati ai loro punti di partenza nei porti della costa dell’Africa occidentale, impedendo loro di rischiare la vita lungo il viaggio. L’operazione è stata dunque considerata utile ed efficace.
Ad oggi, sebbene l’operazione Hera sia conclusa, il controllo dei flussi migratori sulla rotta atlantica è facilitato dagli accordi di cooperazione bilaterale tra la Spagna, il Senegal e la Mauritania, nel cui territorio operano le forze di sicurezza spagnole ormai da più di un decennio e che quindi, limitano le partenze.
Le operazioni nel Mediterraneo centrale invece, sembrano che abbiamo assunto il carattere di operazioni permanenti e non portano ai risultati sperati.
Sul recente report della Corte dei Conti europea, la stessa Corte ha dichiarato che l’Agenzia non dispone di informazioni sui costi e sulla performance effettivi, le sue relazioni operative non sono in grado di informare adeguatamente i responsabili delle decisioni e non analizza e non opera alcuna distinzione tra i risultati delle proprie attività e quelle degli Stati membri nell’esercizio delle sue funzioni.
Frontex periodicamente, tramite dei comunicati stampa, informa sui risultati delle proprie operazioni: nel comunicato di maggio 2021, l’Agenzia si limita a dichiarare che – nel Mediterraneo centrale – il numero di migranti che attraversano il Mediterraneo centrale è raddoppiato ad aprile, arrivando a quasi 1550 rispetto a un anno fa. Tra gennaio e aprile di quest’anno, il numero totale di attraversamenti illegali su questa rotta è più che raddoppiato, arrivando a 11600. I cittadini della Tunisia e della Costa d’Avorio rappresentavano le due principali nazionalità su questa rotta migratoria.
Nel comunicato di febbraio 2021 invece, Frontex dichiara che Il Mediterraneo centrale ha visto un calo del 51% degli attraversamenti illegali delle frontiere a gennaio rispetto a un anno fa a meno di 900. I cittadini della Guinea e della Costa d’Avorio erano le prime due nazionalità su questa rotta migratoria.
Conclusioni
Da quanto finora delineato, sembrerebbe emergere quindi che le informazioni sul budget e sulle operazioni congiunte dispiegate da Frontex, nonché i costi o le risorse impiegate, non siano chiare.
Come confermato dalla stessa Corte dei conti Europea, Frontex non svolge una valutazione approfondita delle sue attività e le sue relazioni non specificano i risultati o le attività svolte sia dalla stessa Agenzia che dalle autorità nazionali, durante il periodo dell’azione. Frontex vanta spesso i grandi risultati ottenuti nella riduzione dei flussi migratori, omettendo però di indicare quelle che sono le modalità attraverso cui si è giunti a tali esiti e soprattutto se i diritti umani dei singoli si siano tutelati.
